대한민국헌정회 육성법 부칙 제3조 본문 위헌확인

【당 사 자】사 건 2022헌마1706 대한민국헌정회 육성법 부칙 제3조 본문 위헌확인청 구 인 ○○선 고 일 2026. 9. 17.【주 문】이 사건 심판청구를 기각한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인은 (연월일 생략)생이고, 2004. 5. 30.부터 2008. 5. 29.까지 제17대 국회의원으로 재직하였으며, 대한민국헌정회(이하 ‘헌정회’라 한다)의 회원이다.나. ‘대한민국헌정회 육성법’(이하 ‘헌정회법’이라 한다)은 회원 중 65세 이상인 사람을 연로회원으로 정하고(제2조 제1항), 일정한 요건을 충족하는 연로회원에게 연로회원지원금을 지급할 수 있도록 규정하고 있다(제2조의2).다. 구 헌정회법(2010. 3. 12. 법률 제10050호로 개정되고, 2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 헌정회법’이라 한다)은 연로회원 일반을 연로회원지원금 지급대상으로 예정하고 있었다. 그런데 2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 헌정회법(이하 ‘2013년 개정법’이라 한다)은 연로회원지원금 지급대상을 ‘2012. 5. 29. 이전에 국회의원으로 재직한 연로회원’으로 한정하는 한편, 같은 법 부칙 제3조 본문은 개정 규정을 ‘이 법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있는 자’에 한정하여 적용하도록 규정하였다. 청구인은 2013년 개정법 시행일인 2014. 1. 1. 당시 만 65세에 도달하지 않았으므로 연로회원에 해당하지 아니하였고, 연로회원지원금을 지급받고 있던 자에도 해당하지 아니하였다.라. 청구인이 만 65세에 도달한 후 헌정회에 연로회원지원금 지급 여부를 문의하였다. 헌정회는 2022. 12. 13. 청구인이 2013년 개정법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있는 사람이 아니므로 같은 법 부칙 제3조 본문에서 정한 ‘이 법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있는 자’에 해당하지 아니한다는 등의 이유에서 청구인이 연로회원지원금을 받을 수 없다는 취지로 회신하였다.마. 이에 청구인은 ‘대한민국헌정회 육성법’ 부칙(2013. 8. 13. 법률 제12110호) 제3조 본문이 위 법 시행 당시 연로회원이 아니었던 전직 국회의원을 연령만을 기준으로 연로회원지원금 지급대상에서 배제함으로써 평등권을 침해하고, 장래에 기대할 수 있었던 연로회원지원금 수급권을 박탈하는 소급입법으로서 재산권을 침해한다고 주장하면서, 2022. 12. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상이 사건 심판대상은 ‘대한민국헌정회 육성법’ 부칙(2013. 8. 13. 법률 제12110호) 제3조 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.[심판대상조항]대한민국헌정회 육성법 부칙(2013. 8. 13. 법률 제12110호)제3조(적용례) 제2조의2 제1항 및 제2항의 개정규정은 이 법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있는 자에 한정하여 적용한다. 다만, 2012년 5월 29일 이전에 국회의원으로 재직하였던 연로회원으로서 연로회원지원금을 지급받았던 자 중에서 이 법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받지 아니하고 있는 자(국회의원으로 당선된 경우는 제외한다)가 이 법 시행 후에 제2조의2 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하게 되는 때에는 이 법에서 정하는 바에 따라 연로회원지원금을 다시 지급할 수 있다.[관련조항]대한민국헌정회 육성법(2018. 6. 12. 법률 제15712호로 개정된 것)제2조(보조금의 교부) ① 국가 또는 지방자치단체는 사단법인 대한민국헌정회(이하 "헌정회"라 한다)에 대하여 그 운영 및 연로회원(회원 중 65세 이상인 사람을 말한다. 이하 같다) 지원에 필요한 자금과 비용 등에 충당하기 위하여 보조금을 교부할 수 있다.구 대한민국헌정회 육성법(2010. 3. 12. 법률 제10050호로 개정되고, 2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정되기 전의 것)제2조의2(연로회원지원금) ① 헌정회는 연로회원에 대하여 지원금(이하 "연로회원지원금"이라 한다)을 지급할 수 있다.② 연로회원지원금의 지급대상 및 지급금액 등 필요한 사항은 정관으로 정한다.대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것)제2조의2(연로회원지원금) ① 헌정회는 연로회원(2012년 5월 29일 이전에 국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하 "연로회원지원금"이라 한다)을 지급할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.1. 전직ㆍ현직 대통령2. 국회의원 재직 기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외한다)3. "국가공무원법" 제2조에 따른 국가공무원과 "지방공무원법" 제2조에 따른 지방공무원 및 그 밖에 다른 법령에 따라 공무원의 신분을 가지는 직에 재직하고 있는 자4. 지방자치단체와 "지방공기업법"에 따른 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단에서 매월 일정액의 보수나 업무추진비, 그 밖에 이와 유사한 명목의 활동비를 지급받는 임직원5. "공공기관의 운영에 관한 법률" 제4조에 따른 공공기관 및 "공직자윤리법"에서 정한 공직유관단체에서 매월 일정액의 보수나 업무추진비, 그 밖에 이와 유사한 명목의 활동비를 지급받는 임직원6. 국적상실자7. 국회의원 재직 시 제명처분을 받거나 유죄확정판결로 의원직을 상실한 자8. 연로회원지원금 지급일 현재 금고 이상의 유죄확정판결을 받아 그 집행이 종료되지 아니하였거나 면제되지 아니한 자9. "소득세법" 제4조 제1항 제1호에 따른 종합소득을 합산하여 산정한 가구 월평균 소득(연로회원 본인이 소속된 "주민등록법" 제7조에 따른 세대별 주민등록표에 등재된 자의 소득을 합산한다. 다만, 연금소득의 2분의 1과 동거인의 소득은 제외한다. 이하 같다)이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액 이상에 해당하는 자11. 헌정회 회원 징계규정에 따라 제명처분을 받았거나 자격정지된 자12. 그 밖에 정관으로 정한 지급제외대상에 해당하는 자② 제1항에도 불구하고 헌정회는 같은 항 제9호에 해당하는 연로회원에 대하여 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액에서 연로회원의 가구 월평균 소득을 제외한 금액만큼 연로회원지원금을 정관으로 정하는 바에 따라 지급할 수 있다.③ 연로회원지원금의 지급금액 및 지급절차, 제1항 제10호에 따른 기준액, 제2항에 따른 지급금액, 그 밖에 필요한 사항은 정관으로 정한다.대한민국헌정회 육성법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)제2조의2(연로회원지원금) ① 헌정회는 연로회원(2012년 5월 29일 이전에 국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하 "연로회원지원금"이라 한다)을 지급할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.10. 연로회원 본인과 그 배우자의 "금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률" 제2조 제2호에 따른 금융자산 가액 및 "부동산 가격공시에 관한 법률"에 따라 공시된 부동산 가격의 합계액에서 부채(금융기관 융자금, 공공기관 대출금, 임대보증금, 법령에 근거한 공제회 대출금 및 법원에 의하여 확인된 사채를 말한다) 가액을 제외한 순자산액이 정관으로 정하는 기준액 이상인 자. 다만, 정관으로 기준액을 정하는 경우 제9호에 해당하는 자와의 형평성 등을 고려하여야 한다.대한민국헌정회 육성법 부칙(2013. 8. 13. 법률 제12110호)제1조(시행일) 이 법은 2014년 1월 1일부터 시행한다.3. 청구인의 주장가. 평등권 침해심판대상조항은 2012. 5. 29. 이전에 국회의원으로 재직한 사람들 중에서도 2013년 개정법 시행일인 2014. 1. 1.에 만 65세에 도달하여 연로회원지원금을 지급받고 있던 사람에게만 한정하여 연로회원지원금 지급을 허용하고, 당시 만 65세에 도달하지 못한 사람은 이후 연로회원이 되더라도 연로회원지원금 지급대상에서 제외하고 있다. 따라서 심판대상조항은 동일한 지위에 있는 전직 국회의원들을 연령이라는 사회적 신분에 의하여 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 2013년 개정법 시행 당시 연로회원지원금을 받고 있지 않았던 청구인의 평등권을 침해한다.나. 재산권 및 사회적 기본권 침해(1) 소급입법금지원칙 위반구 헌정회법은 연로회원에 대하여 연로회원지원금을 지급할 수 있도록 규정하고 있었으므로, 청구인은 국회의원 재직 당시 만 65세에 도달하면 연로회원지원금을 받을 수 있다는 정당한 기대권을 취득하였다. 연로회원지원금 수급에 대한 기대권은 재산적 가치가 있는 권리이므로 이를 신법으로 소멸시키는 것은 사실상 소급입법에 의한 재산권 박탈에 해당한다. 따라서 심판대상조항은 소급입법금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.(2) 신뢰보호원칙 위반청구인은 국회의원 재직 당시 시행 중이던 법률에 따라 장차 만 65세가 되면 연로회원지원금을 받을 수 있을 것이라는 정당한 신뢰를 형성하였다. 그런데 심판대상조항은 2013년 개정법 시행 당시 만 65세에 이르지 않았다는 이유만으로 청구인의 기대를 전면적으로 배제하였다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 재산권 및 사회적 기본권을 침해한다.4. 판단가. 쟁점(1) 심판대상조항은 2012. 5. 29. 이전에 국회의원으로 재직하였던 연로회원 중 2013년 개정법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있는 사람에 한정하여 개정된 연로회원지원금 제도를 적용하도록 규정하고 있다. 이에 따라 청구인과 같이 2013년 개정법 시행 당시 아직 연로회원이 아니어서 연로회원지원금을 지급받은 적이 없는 사람은 이후 연로회원이 되더라도 그 지급대상에서 제외되므로, 심판대상조항이 2013년 개정법 시행 당시 연로회원지원금을 받고 있지 아니하던 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.(2) 청구인은 심판대상조항이 소급입법금지원칙과 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 공법상의 권리가 헌법상 재산권으로 인정되려면, 공법상의 권리가 권리주체에게 귀속되어 개인의 이익을 위해 이용 가능해야 하고, 국가의 일방적인 급부에 의한 것이 아니라 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당하는 것이어야 하며, 수급자의 생존의 확보에 기여하여야 한다. 그런데 연로회원지원금은 재원이 전액 국고로 형성되며 국회의원으로서 재직연수나 공헌의 정도 등에 따라 금액이 달라지는 것이 아니므로 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득하는 것으로서 자신이 행한 급부의 등가물에 해당한다고 볼 수 없다. 이와 같이 연로회원지원금은 수급자의 상당한 자기기여에 기반한 급여라고 볼 수 없어 헌법상 재산권에 해당하지 아니하므로(헌재 2015. 4. 30. 2013헌마666 참조), 심판대상조항은 청구인의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장에 대해서는 따로 판단하지 아니한다.(3) 청구인은 심판대상조항이 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 사회적 기본권을 침해한다는 취지로도 주장한다. 그러나 이와 같은 청구인 주장의 주된 취지는 결국 심판대상조항이 연로회원지원금의 지급대상을 2013년 개정법 시행 당시의 수급자로 한정한 것은 청구인을 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 헌법에 위반된다고 다투는 것과 실질적으로 다르지 아니하다. 따라서 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴보는 이상, 이 부분 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.나. 평등권 침해 여부(1) 심사기준심판대상조항은 2013년 개정법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있던 사람에 한하여 개정된 연로회원지원금 제도를 적용하도록 함으로써, 당시 지원금을 지급받고 있던 사람과 청구인과 같이 당시 아직 연로회원이 아니어서 종전에 지원금을 지급받은 적이 없는 사람을 달리 취급하고 있다.이는 헌법이 차별을 금지하고 있는 영역에 해당하지 아니하며, 심판대상조항으로 인하여 연로회원지원금을 지급받지 못하게 된 것만으로 청구인의 헌법상 기본권에 중대한 제한이 초래되었다고 보기 어렵다. 한편 심판대상조항은 시혜적인 법률로서, 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 그러므로 입법자는 그 입법 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수는 없다(헌재 2015. 4. 30. 2013헌마666 참조).따라서 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부는 자의금지원칙에 의하여 심사하기로 한다.(2) 판단(가) 심판대상조항은 2013년 개정법 시행 당시 연로회원지원금을 지급받고 있는 자에 한정하여 연로회원지원금 지급 규정을 적용하도록 규율함으로써, 2013년 개정법 시행 이후에 연로회원이 되는 사람을 지급대상에서 제외하고 있다.2013년 개정법 시행 당시 이미 연로회원지원금을 지급받고 있던 사람은 연로회원지원금에 관한 구체적인 법률관계가 형성되어 있었고, 계속적인 수급에 대한 신뢰가 있었다고 볼 수 있다. 이와 비교하여 볼 때, 청구인과 같이 당시 아직 연로회원이 아니어서 연로회원지원금을 지급받은 적이 없는 사람은 장래 일정한 요건을 충족할 경우 연로회원지원금을 지급받을 수 있다는 주관적인 기대를 가지고 있었을 뿐이다.이처럼 양 집단은 연로회원지원금 제도의 개편을 전후하여 연령 및 연로회원지원금 수급 여부와 관련한 법률관계, 그에 대한 장래의 기대 또는 신뢰이익 등의 측면에서 상당한 차이가 있다.(나) 구 헌정회법에 따라 국고보조금으로 지급되던 연로회원지원금은 전직 국회의원에 대한 과도한 특혜에 해당한다는 비판과 다른 공적연금 제도와의 형평성 문제 등이 지속적으로 제기되었다. 이에 따라 2013년 개정법은 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하면서 예외적으로 기존 수급자에 한하여 계속 지급하도록 하고, 소득ㆍ재산 수준, 국회의원 재직기간, 의원직 상실 사유 등을 법률에 직접 규정하여 지급대상을 엄격하게 제한하였다.이러한 입법 경위에 비추어 보면, 심판대상조항은 연로회원지원금 제도를 축소하는 과정에서 기존 수급자에 대한 경과조치를 두는 한편, 장래의 신규 수급자 발생을 제한함으로써 제도 개편의 취지를 실현하려는 데 그 목적이 있다.그런데 입법자가 기존 제도를 폐지하거나 축소하면서 경과조치를 둘 것인지, 그리고 그 적용범위를 어떠한 범위까지 인정할 것인지는 입법형성의 자유에 속한다. 입법자가 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하면서도 개정법 시행 당시 이미 형성된 법률관계를 고려하여 기존 수급자에 한해 예외적으로 지급을 유지하도록 한 것은, 입법목적을 달성하면서도 기존 수급자의 신뢰이익을 조화롭게 보호하기 위한 조치라고 볼 수 있다.(다) 만일 2013년 개정법의 적용대상을 개정법 시행 당시 이미 연로회원지원금을 지급받고 있던 사람에 한정하지 아니하고 장래 연로회원이 될 수 있는 사람들에게까지 확대한다면, 연로회원지원금 제도를 축소하고 신규 수급자의 발생을 제한하고자 한 입법목적을 충분히 달성하기 어렵게 될 뿐만 아니라, 지원금이 국고보조금으로 지급된다는 점에서 상당한 규모의 재정 부담이 계속 발생하게 될 수 있다.심판대상조항은 이러한 점을 고려하여 2013년 개정법 시행 당시 실제로 연로회원지원금을 지급받고 있는지 여부를 기준으로 연로회원지원금 지급 규정의 적용대상을 정하였다. 이러한 기준은 경과조치의 적용대상을 객관적이고 명확하게 설정하는 것으로 예측가능성을 확보할 수 있고, 앞서 본 2013년 개정법의 개정 취지에도 부합하므로 자의적이거나 현저히 불합리한 기준이라고 보기 어렵다.(라) 위와 같은 점을 종합하면, 심판대상조항이 2013년 개정법 시행 당시의 기존 수급자에게만 연로회원지원금 수급자격을 인정한 것은, 연로회원지원금 제도 개편의 취지, 연로회원지원금 지급 대상 범위의 축소에 따른 조치로서 일정한 범위에 한하여 기존 수급자를 보호할 필요성 등을 종합적으로 고려한 입법자의 판단으로서 입법형성의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.5. 결론그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.