입법부작위 위헌확인

【당 사 자】사 건 2022헌마1323 입법부작위 위헌확인청 구 인 민○○대리인 법무법인 도담담당변호사 김정환, 김남주피 청 구 인 대한민국 국회선 고 일 2026. 9. 17.【주 문】이 사건 심판청구를 모두 각하한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인은 비영리민간단체인 ○○ ‘□□센터’에서 상근하는 사람이다.나. 피청구인은 2021. 5. 18. 국회의원(이하 ‘의원’이라 한다) 당선인이 윤리심사자문위원회에 사적 이해관계를 등록하도록 하고, 윤리심사자문위원회는 등록된 사적 이해관계의 검토에 필요한 경우 의원에게 소명자료의 제출을 요청할 수 있으며, 의원은 소속 위원회의 안건 심사 등과 관련하여 윤리심사자문위원회에 이해충돌의 신고를 하도록 하는 내용 등이 포함된 국회법 제32조의2 내지 제32조의6을 신설하였다. 다만 위 신설 당시 제21대 국회의 임기(2020. 5. 30. ~ 2024. 5. 29.) 중이었으므로 국회법 부칙(2021. 5. 18. 법률 제18192호) 제3조 제1항에서는 현역 의원의 경우에도 위 개정법 시행(2022. 5. 30.)에 앞서 2022. 4. 15.까지 윤리심사자문위원회에 사적 이해관계(2022. 3. 15. 기준)를 등록하도록 하였다.다. 청구인은 2022. 5. 10. 국회사무처를 통하여 ① 국회법 부칙(2021. 5. 18. 법률 제18192호) 제3조 제1항에 따라 2022. 4. 15.까지 신고된 제21대 의원 전원의 사적 이해관계 등록 내용 중, 구 국회법 제32조의2 제1항 각 호에 따른 의원별 신고 내용(본인에 관한 사항으로 국회법에 따라 공개 가능한 정보 일체), ② 2022. 4. 15.을 기준으로, 의원 중 사적 이해관계 등록을 마친 의원의 명단과 등록을 마치지 못한 의원 명단, ③ 구 국회법 제32조의2 제3항에 따라 등록 또는 변경등록된 사적 이해관계의 검토가 필요해 윤리심사자문위원회가 소명자료 제출을 요청한 의원 명단에 대하여, ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다)에 따라 정보공개를 청구하였으나, 국회사무총장은 2022. 5. 23. ‘청구 내용이 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 정한 비공개 대상 정보에 해당하고, 관련 규칙이 제정되지 못하고 있다’는 이유를 들어 비공개결정을 하였다.라. 청구인은 2022. 5. 25. 재차 동일한 정보공개청구를 하였으나, 국회사무총장은 2022. 6. 23. ‘청구 내용이 정보공개법 제9조 제1항 제1호, 제5호, 제6호에서 정한 비공개 대상 정보에 해당하고, 관련 규칙이 제정되지 못하고 있다’는 이유 등을 들어 위 정보공개청구에 대하여도 비공개결정을 하였다.마. 청구인은 주위적으로는 피청구인이 이 사건 심판청구 당시 국회법 제32조의2 내지 제32조의4의 위임에 따라 국회규칙을 제정하지 않은 부작위가 위헌이고, 예비적으로는 그중 제32조의2 제5항의 위임에 따라 ‘제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 공개에 필요한 사항’에 대하여 국회규칙을 제정하지 않은 부작위가 청구인의 알 권리를 침해하여 위헌이라고 주장하며 2022. 9. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상청구인은 ‘피청구인이 이 사건 심판청구 당시 국회법 제32조의2 내지 제32조의4의 위임에 따라 국회규칙을 제정하지 않은 입법부작위’가 위헌이라고 주장하고 있다. 그런데 이 사건 심판청구 당시 국회법 제32조의2 내지 제32조의4 중 국회규칙에 일정한 내용의 위임을 하는 조항은 사적 이해관계의 등록에 관한 ‘제32조의2 제1항 제6호, 제8호, 제2항, 제5항’, 윤리심사자문위원회의 의견 제출에 관한 ‘제32조의3 제3항’, 이해충돌의 신고에 관한 ‘제32조의4 제1항 제5호 내지 제7호, 제3항’이다.청구인은 예비적으로 이 사건 심판청구 당시 국회법 제32조의2 제5항의 위임에 따라 ‘제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 공개에 필요한 사항’에 관하여 국회규칙을 제정하지 않은 부작위에 대하여 심판청구를 하였다. 그러나 청구인의 예비적 청구는 주위적 청구의 양적 일부분에 불과하므로, 이를 별도의 심판대상으로 삼지 않는다.그렇다면 이 사건 심판대상은 피청구인이 구 국회법(2021. 5. 18. 법률 제18192호로 개정되고, 2024. 3. 12. 법률 제20372호로 개정되기 전의 것) 제32조의2 제1항 제6호, 제8호, 제2항, 제5항(이하 위 각 조항을 합하여 ‘제1 위임조항’이라 하고, 제1 위임조항의 위임에 따른 국회규칙을 제정하지 않은 부작위를 ‘제1 부작위’라 한다), 국회법(2021. 5. 18. 법률 제18192호로 개정된 것) 제32조의3 제3항, 구 국회법(2021. 5. 18. 법률 제18192호로 개정되고, 2024. 3. 12. 법률 제20372호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국회법’이라 한다) 제32조의4 제1항 제5호 내지 제7호, 국회법(2021. 5. 18. 법률 제18192호로 개정된 것) 제32조의4 제3항(이하 위 각 조항을 합하여 ‘제2 위임조항’이라 하고, 제2 위임조항의 위임에 따른 국회규칙을 제정하지 않은 부작위를 ‘제2 부작위’라 한다)의 위임에 따른 국회규칙을 제정하지 아니한 부작위가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 [별지]와 같다.3. 청구인의 주장피청구인은 이 사건 심판청구 당시 국회법 제32조의2 내지 제32조의4에서 위임한 사항을 국회규칙으로 제정할 헌법적 작위의무가 있음에도 위 위임에 따른 국회규칙을 제정하지 아니하였다. 이는 국회규칙의 제정이 국회법의 집행에 필수불가결함에도 피청구인이 합리적 기간을 넘어 국회규칙을 제정할 의무를 해태한 것으로서 그러한 부작위에 정당한 이유가 없다. 따라서 피청구인이 국회규칙을 제정하지 않은 부작위는 헌법상 의무를 위반한 것으로서 청구인의 알 권리를 침해한다.4. 제도의 개관가. 구 국회법상 의원의 사적 이해관계 등록, 의견 제출, 이해충돌의 신고(1) 사적 이해관계의 등록 및 공개 등(제32조의2)의원 당선인은 원칙적으로 당선인으로 결정된 날부터 30일 이내에 당선인으로 결정된 날을 기준으로 의원 본인이나 그 배우자 또는 직계존비속이 임원 등으로 재직하고 있는 법인ㆍ단체의 명단 및 그 업무내용 등 제32조의2 제1항 각 호에서 열거하고 있는 사적 이해관계와 관련되는 사항을 윤리심사자문위원회에 등록할 의무가 있다(제32조의2 제1항 전문). 이 경우 윤리심사자문위원회는 다른 법령에서 정보공개가 금지되지 아니하는 범위에서 위 열거된 각 호의 사항 중 의원 본인에 관한 사항을 공개할 수 있다(제32조의2 제1항 후문).의원은 사적 이해관계 등록사항에 대하여 국회규칙으로 정하는 변경사항이 발생한 경우에는 발생한 날부터 10일 이내에 윤리심사자문위원회에 변경등록을 하여야 한다(제32조의2 제2항).윤리심사자문위원회는 등록 또는 변경등록된 사적 이해관계의 검토에 필요한 경우에는 기간을 정하여 의원(의원 당선인을 포함한다)에게 소명자료의 제출을 요청할 수 있다(제32조의2 제3항).(2) 윤리심사자문위원회의 의견 제출(제32조의3)윤리심사자문위원회는 제32조의2에 따른 등록 및 변경등록 사항을 바탕으로 이해충돌 여부를 검토하여 그 의견을 ‘의장, 해당 의원 및 소속 교섭단체 대표의원’(이하 통틀어 ‘의장 등’이라 한다)에게 제출하여야 하고(제32조의3 제1항), 윤리심사자문위원회는 제1항에 따른 의견을 각 호에서 정하고 있는 일정한 기한까지 의장 등에게 제출하여야 한다(제32조의3 제2항).(3) 이해충돌의 신고(제32조의4)의원은 소속 위원회의 안건 심사, 국정감사 또는 국정조사와 관련하여 의원 본인 또는 그 가족 등 각 호에 열거된 사적 이해관계와 관련되는 자 등이 직접적인 이익 또는 불이익을 받게 되는 것을 안 경우에는 안 날부터 10일 이내에 윤리심사자문위원회에 그 사실을 신고하여야 한다(제32조의4 제1항). 윤리심사자문위원회는 제1항에 따른 신고를 바탕으로 이해충돌 여부를 검토하여 의원이 소속 위원회 활동과 관련하여 이해충돌이 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 그 의견을 신고를 받은 날부터 10일 이내에 의장 등에게 제출하여야 한다(제32조의4 제2항).나. 2024. 3. 12. 법률 제20372호 국회법 개정의 요지(1) 2024. 3. 12. 법률 제20372호 개정으로, 국회법은 제32조의2 제1항 후문에서 윤리심사자문위원회가 다른 법령에서 정보공개가 금지되지 아니하는 범위에서 사적 이해관계 등록사항 중 의원 본인에 관한 사항을 공개할 수 있도록 규정하고 있던 내용이 삭제되고, 제32조의2 제3항을 신설하여 윤리심사자문위원회가 사적 이해관계 등록ㆍ변경등록 사항 중 의원 본인에 관한 사항을 의견 제출기한 종료 후 30일 이내에 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법으로 공개하도록 규정되었다.(2) 제32조의2 제1항 제6호는 의원 본인 등이 주식 등을 소유하여 사적 이해관계 등록대상이 되는 법인ㆍ단체와 관련하여 국회규칙으로 그 기준이 되는 소유 비율 또는 금액을 정하도록 위임하고 있었는데, 2024. 3. 12. 법률 제20372호 개정으로 국회규칙에 대한 위임 없이 법률에서 직접 기준이 되는 비율을 명시하는 것으로 변경되었다.(3) 제32조의2 제2항은 등록사항에 대하여 국회규칙으로 정하는 변경사항이 발생한 경우에 한하여 변경등록을 하도록 규정하고 있었는데, 2024. 3. 12. 법률 제20372호 개정으로 변경등록할 사항에 관한 국회규칙에 대한 위임 없이 원칙적으로 매년 6월 30일 및 12월 31일을 기준으로 사적 이해관계 변경사항을 그 기준일부터 30일 이내에 윤리심사자문위원회에 등록하는 것으로 변경되었다.(4) 제32조의4 제1항 제5호는 의원 본인 등이 주식 등을 소유하여 이해충돌의 신고대상이 되는 법인ㆍ단체에 관하여 국회규칙으로 그 기준이 되는 소유 비율을 정하도록 위임하고 있었는데, 2024. 3. 12. 법률 제20372호 개정으로 국회규칙에 대한 위임 없이 법률에 직접 기준이 되는 비율을 명시하는 것으로 변경되었다.5. 제1 부작위에 대한 심판청구의 적법요건 판단가. 권리보호이익 인정 여부헌법소원제도는 국민의 기본권 침해를 구제해 주는 제도이므로, 그 제도의 목적상 권리보호의 이익이 있어야 비로소 제기할 수 있다. 피청구인에게 국회규칙을 제정할 작위의무가 인정되고 그 작위의무를 이행한다 하더라도 그 결과 새로 마련될 국회규칙의 내용이 청구인의 권리구제에 아무런 도움이 되지 않는다면, 그 국회규칙을 제정하지 않은 부작위에 대하여 위헌확인을 구하는 것은 권리보호의 이익이 없다(헌재 2005. 12. 22. 2004헌마66; 헌재 2015. 6. 25. 2012헌마210 등 참조).청구인은 사적 이해관계 등록 등과 관련하여 제1 부작위를 다투고 있다.그런데 제1 위임조항은 제21대 의원의 임기 중인 2024. 3. 12. 개정되어 같은 날 개정법이 시행되었고[부칙(2024. 3. 12. 법률 제20372호, 이하 같다) 제1조], 그중 사적 이해관계 변경등록에 관한 제32조의2 제2항의 개정규정은 위 개정법 시행 이후 사적 이해관계를 등록하는 경우부터 적용되므로(부칙 제2조 제1항), 위 개정법 시행 후 당선인으로 결정되어 사적 이해관계 등록의무를 부담하게 된 현행 제22대 의원에게는 제1 위임조항이 적용되지 않는다. 결국 제1 부작위를 통하여 침해될 여지가 있는 것은 제21대 의원의 사적 이해관계 등록 등에 관한 청구인의 알 권리라 할 것인데, 제21대 의원은 이미 임기가 만료되어 더 이상 사적 이해관계를 등록ㆍ변경등록하거나 이를 공개할 수 없고, 윤리심사자문위원회가 그 등록ㆍ변경등록과 관련하여 제21대 의원에게 소명자료의 제출을 요청할 여지가 없으므로, 결과적으로 제1 부작위에 대한 위헌확인이 청구인의 주관적 권리구제에 도움이 되지 않는다.나. 예외적 심판이익 인정 여부(1) 다만 헌법소원은 주관적 권리구제뿐 아니라 객관적 헌법질서보장 기능도 겸하고 있으므로 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 않더라도 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있고, 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 헌법적 해명이 긴요한 경우 예외적으로 심판의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2018. 4. 26. 2014헌마274 참조).(2) 먼저 구 국회법 제32조의2 제1항 제6호는 사적 이해관계 등록사항으로 ‘의원 본인, 그 배우자 또는 직계존비속이 국회규칙으로 정하는 비율 또는 금액 이상의 주식ㆍ지분 또는 자본금 등을 소유하고 있는 법인ㆍ단체의 명단’을 규정하고 있고, 구 국회법 제32조의2 제2항은 ‘의원은 제1항 각 호의 등록사항에 대하여 국회규칙으로 정하는 변경사항이 발생한 경우에는 발생한 날부터 10일 이내에 윤리심사자문위원회에 변경등록을 하여야 한다’고 규정하고 있어 위 각 위임에 따른 국회규칙의 제정은 법률의 집행에 필요한 부분에 해당하였으나, 앞서 본 바와 같이 국회법이 2024. 3. 12. 개정되어 현재는 법률에서 직접 해당 사항을 규정하고 있으므로, 향후 같은 유형의 침해행위가 반복될 우려는 없다.(3) 다음으로 구 국회법 제32조의2 제1항 제8호의 경우 현행 국회법의 ‘동일 조항’에서, 구 국회법 제32조의2 ‘제5항’의 경우 현행 국회법의 제32조의2 ‘제6항’에서 각각 종전과 거의 동일한 내용의 국회규칙에 대한 위임규정을 두고 있어 문제된다. 그런데 구 국회법 제32조의2 제1항 제8호는 같은 항 제1호 내지 제7호에서 열거하고 있는 사적 이해관계 외에 ‘그 밖에 의원의 사적 이해관계와 관련되는 재산사항’을 국회규칙으로 정하도록 위임한 것이고, 구 국회법 제32조의2 제5항은 같은 조 제1항부터 제3항까지의 등록ㆍ변경등록, 공개, 소명자료 제출의 절차ㆍ방법ㆍ관리 등에 필요한 사항을 국회규칙으로 정하도록 위임한 것으로서, 이는 법률로 정한 것 외에 추가로 규율이 필요한 경우에 국회규칙으로 이를 규정할 수 있도록 근거를 마련한 것이다. 따라서 그 위임에 기한 국회규칙의 제정이 법률의 집행에 있어 반드시 필요하다고 보기 어렵고, 이는 현행 국회법의 위 각 조항도 마찬가지다.(4) 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 제1 부작위에 대한 심판청구와 관련하여 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 헌법적 해명이 긴요하다고 보기 어려우므로, 예외적인 심판이익이 인정되지 아니한다.다. 소결그러므로 청구인의 제1 부작위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 흠결되어 부적법하다.6. 제2 부작위에 대한 심판청구의 적법요건 판단헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 하므로, 청구인은 공권력 작용에 대하여 자신이 스스로 법적으로 관련되어 있어야 한다(헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605; 헌재 2014. 4. 24. 2011헌마474등).청구인은 윤리심사자문위원회의 의견 제출과 관련하여 ‘국회법 제32조의3 제3항’, 이해충돌의 신고와 관련하여 ‘구 국회법 제32조의4 제1항 제5호 내지 제7호, 국회법 제32조의4 제3항’의 각 위임에도 불구하고 국회규칙을 제정하지 아니한 부작위를 다투고 있다.먼저 국회법 제32조의3 제3항은 같은 조 제1항, 제2항에서 윤리심사자문위원회가 사적 이해관계 등록 및 변경등록 사항을 바탕으로 이해충돌 여부를 검토하여 그 의견을 의장 등에게 제출하도록 규정한 것과 관련하여, 그 의견 제출의 절차ㆍ방법 등에 필요한 사항을 국회규칙으로 정하도록 위임하고 있다.구 국회법 제32조의4 제1항 제5호, 제6호는 같은 조 제1항에서 의원이 소속 위원회의 안건 심사, 국정감사 또는 국정조사와 관련하여 특정인 또는 특정 단체 등이 직접적인 이익 또는 불이익을 받게 되는 것을 안 경우, 의원에게 이해충돌 신고 의무가 부여되는 당해 이익 또는 불이익의 귀속주체인 법인ㆍ단체를 정하는 의원 본인 또는 그 가족의 주식ㆍ지분 또는 자본금 등의 소유 비율 기준(제5호), 위 이익 또는 불이익의 귀속주체인 최근 2년 이내 퇴직 공직자를 정하는 부서 범위 기준(제6호)을 각 국회규칙으로 정하도록 위임하고 있다. 구 국회법 제32조의4 제1항 제7호는 위 이익 또는 불이익의 귀속주체인 ‘그 밖에 의원의 사적 이해관계와 관련되는 자’를 국회규칙으로 정하도록 위임하고 있다.국회법 제32조의4 제3항은 같은 조 제1항에서 의원의 윤리심사자문위원회에 대한 이해충돌 신고의무를 규정하고, 같은 조 제2항에서 윤리심사자문위원회의 이해충돌 여부에 관한 검토 의견 제출의무를 규정한 것과 관련하여, 그 신고의 절차ㆍ방법ㆍ관리 및 의견 제출의 절차ㆍ방법 등에 필요한 사항을 국회규칙으로 정하도록 위임하고 있다.이러한 윤리심사자문위원회의 의견 제출 및 이해충돌의 신고에 관한 제2 위임조항은 윤리심사자문위원회 및 의원이 준수할 사항에 관한 것으로서 청구인은 직접 관련이 없다. 또한 구 국회법은 제32조의2 제1항 후문에서 사적 이해관계 등록과 관련하여 공개의 근거를 두고 있는 것과 달리 위 절차에 따라 제출된 윤리심사자문위원회의 의견이나 신고된 이해충돌 사실 등에 대하여는 당해 법률에서 공개의 근거를 두고 있지 않다. 청구인은 2022. 5. 10. ‘사적 이해관계 등록 등’에 관하여 정보공개를 청구한 바 있으나 위 정보공개청구 당시 ‘윤리심사자문위원회의 의견 제출’ 및 ‘이해충돌의 신고’와 관련하여서는 정보의 공개를 청구한 바도 없다.위와 같은 사정을 종합하여 보면, 설령 피청구인이 제2 위임조항의 위임사항을 국회규칙으로 제정할 헌법적 작위의무가 있음에도 이를 이행하지 않았더라도(특히 구 국회법 제32조의4 제1항 제6호는 그 집행에 국회규칙의 제정이 필요할 것으로 보임에도 피청구인은 이를 제정하지 않았고, 이러한 규율 공백 상태는 현행 국회법에서도 해소되지 않고 있다), 청구인이 그 위헌확인을 구할 법적 관련성이 인정되지 않는다.그러므로 청구인의 제2 부작위에 대한 심판청구는 자기관련성이 흠결되어 부적법하다.7. 결론그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.